近日，国家发改委出台了《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》（简称《意见》）。《意见》从统一电力市场体系的层次特征、基础功能、交易机制、规划监管、系统转型等五个方面提出针对性建设任务，并明确2025和2030年两个关键时点的全国统一市场体系建设目标。可以预见，全国统一电力市场体系建设将在“十四五”期间全面提速。
一、《意见》出台适逢其时 在“十四五”实现良好开局的基础上，中国经济要继续加速建设现代化经济体系，构建新发展格局，实现经济高质量发展。现代化经济体系需要统一开放、竞争有序的现代市场体系，新发展格局需要全国统一大市场，高质量发展需要转化经济发展模式、持续提升要素资源优化配置效率。总之，新发展阶段的种种战略性要求必然投射到正经历技术、制度快速变革的电力行业之中。 电力行业变革如何顺应时代要求，需要有新思路。首先，在新一轮电改正经历七年之际，一些经验需要总结，一些教训需要借鉴。特别是伴随深层体制机制症结的显现，电改对具有顶层设计和系统思维特征的政策的需求无疑正在变大。 一方面，电力市场边界超越行政边界的内在要求愈发强烈。电改近7年来，省（区）层面的电改政策构成了电改政策体系的重点，这种特征虽由历史路径决定，但同样具有阶段性特征。伴随着市场结构的明显变化，扩大电力资源配置必然成为内在要求，这是国际经验，也是普遍规律。无论是美国ISO/RTO市场的控制区扩张，还是欧洲统一市场的各国间强化耦合，共同诉求均在于寻找并实现更多有利交易机会，追求更高的社会福利，以及更好的共同安全，特别是在应对新能源发展和极端气候带来的冲击方面。 另一方面，大范围电力资源配置迫切需要形成完整的改革思路。实际上，跨越行政边界的市场设计并不容易，无论欧美，还是国内，都需要有专门设计。这种设计既要具备完善的基础市场设计要素，还要兼顾不同地区间的体制、机制和政策衔接，并能有效应对共同挑战。换句话说，要能很好弥合制度“缝隙”，但在国内，理顺“外来电”和“外送电”关系，会面对比国外更多的“缝隙”。面对这一近似无解的问题，破解之道恰在于先破除“外来”与“外送”之分，换句话说，电改同样不能“各自为政、画地为牢，不关心建设全国统一的大市场……”。 外来电好，省内电好，还是隔墙售电好？新能源好，还是常规电源好？面向双碳目标的各种技术路线中，哪条才最可行、最稳妥、最经济？谁说好都难算好，交给市场去检验——然而市场在哪里？——这恰是中国新一轮电改正在经历的转折点。《意见》的出台标志着，新一轮电改将开始具备统驭地方试点未来改革方向的整体思路。
二、《意见》呈现整体设计 《意见》体现了对中国未来电力市场体系的整体设想，可以概括为全国统一电力市场体系的五大特征，同时也代表了未来一段时期内深入推进电改的主要工作内容。 第一，构建多层次协同的市场体系。《意见》强调了统一电力市场体系的多层次性，既符合国情实际，也契合电改规律。“多层次”体现的基本改革思路是以全国市场建设带动地方（省/区域）市场建设，以地方市场建设促进全国市场建设；基础机制探索以地方为主，全国市场则重在与地方探索相衔接融合。当然，其中一个硬骨头是破除跨省跨区的交易壁垒，对此《意见》也很明确，逐步分类放开，推进直接交易。 第二，构建基础功能健全的市场体系。《意见》明确了全国统一电力市场体系中市场主体的态度，即各类资源、各类主体都是要进市场的。各类资源的价值、各类主体的成本或收益，是要通过中长期市场、现货市场和辅助服务市场去体现和实现的。坚定推进市场化改革方向，通过明确市场资源配置功能和经济主体市场地位的方式得以进一步夯实。 第三，构建组织运行规范的市场体系。市场功能的实现需要规范的组织运行，但多层次市场体系的组织运行绝非易事，不过《意见》基本覆盖了关键的“缝隙”问题，包括市场交易机构与系统运营机构间关系，各层次市场间规则、标准的制定与衔接问题，改进输配电价监管，以及落实信息披露制度要求。 第四，构建政府有效有为的市场体系。全国统一市场体系的建立和运行离不开政府事前、事中和事后的作用，特别是统筹规划、科学监管和应急保供。《意见》在一如既往地突出统筹规划的同时，强调了市场价格信号的引导作用。这一变化意味着电力规划的体制和方法将随市场化改革而相应调整。同样地，电力监管体制和应急管理也要得到加强和完善。 第五，构建支撑系统转型的市场体系。电力系统如何承受越来越高比例的新能源是各国电力市场的一个共同挑战。《意见》在体现坚定的市场化方向的同时，提供了从基础设计和针对性设计两个维度上支撑新型电力系统的市场建设内容，包括与现有制度的对接，提升系统灵活性、确保系统充足性、体现环境价值和推动分布式发展。 以上五个方面的主要特征或改革工作具有一个共同特点，即立足于已有改革成果，努力将各领域改革重心调整到共同方向上。同时，这些内容彼此影响，相互交织，体现出市场建设向纵深拓展的决心和思路。
三、《意见》开启新的阶段 如果说2021年的《关于进一步深化燃煤发电上网电价市场化改革的通知》打通了中国电力行业的任督二脉，那么今年的《意见》表明电改进入内功修炼阶段。《意见》及时出台，内容丰富，展现了在推进全国统一电力市场体系建设过程中，政府与市场间关系动态调整的前景，也预示了许多深入推进电力市场建设的任务将开始。我们也因此有更多理由保持积极态度，推动电力资源在更大范围内、更多层次上、更有效率地共享互济，这既是对电力商品属性的深度还原，也是对经济发展所需基础能源要素的全局优化配置，是电力支撑经济高质量发展在新时代作用的重要体现。 当然，我们仍要务必保持科学谨慎的态度，认识到电改仍是一个长期艰巨的过程。《意见》所能带来的改革成效仍将取决于各项工作具体方案的制定和落实。从欧洲统一市场建设经验来看，如果保守地从1996年第一能源法案算起，欧洲初步建成统一市场大概经历近20年时间。可以想见，中国统一电力市场体系建设也必将经历长期探索的过程。在这一进程开始之际，不断凝聚对市场模式与改革路径的共识，恰是《意见》带来的最大期待。（冯永晟 中国社科院财经战略研究院）
来源:国家发展改革委 作者:冯永晟